Investitionslücke: Vorsicht Fallen!

Derzeit ist eine Debatte um eine Investitionslücke in Deutschland entbrannt, die dringend staatliche Intervention erfordere, um diese mittels staatlicher Hilfen – wie Subventionen, Steuererleichterungen, etc. – die private Investitionstätigkeit in Deutschland anzukurbeln oder eben durch direkte öffentliche Investitionen in Deutschland einen wesentlichen Beitrag zur Schließung der Investitionslücke zu leisten. Im Zentrum stehen hierbei makroökonomische Vergleiche mit hochentwickelten Ländern, die entsprechend der VGR-Definition eine höhere Investitionsquote gemessen in Anlageinvestitionen aufweisen. Das Bundeswirtschaftsministerium hat dafür extra eine hochrangige Expertengruppe eingerichtet , die Vorschläge für die Schließung der Investitionslücke erarbeiten soll.
Instand- und Erhaltungsinvestitionen in öffentliche Infrastruktur
Ein zentrales Anliegen ist dabei den Investitionsstau bei Erhaltungs- und Instandhaltungsinvestitionen insbesondere bei der allgemein beklagten Straßeninfrastruktur zu beheben. Man kann natürlich diese Infrastruktur des Staates auch wesentlich breiter wie das Deutsche Institut für Urbanistik (DIU) definieren, d.h. „Städte, Gemeinden und Landkreise sowie ihre Zweckverbände und Unternehmen bestimmen wesentlich Umfang und Qualität der genutzten technischen, sozialen und kulturellen Infrastruktur in Deutschland. Dazu gehören zum Beispiel Wasserversorgung, Kanalisation und Kläranlagen, das Straßennetz, Krankenhäuser, Schulen und kommunale Verwaltungsgebäude.“
Hierzu werden ja auch von dem DIU regelmäßig Bedarfsrechnungen publiziert. Allerdings würde ich die reine Instandhaltung und Pflege vorhandener Infrastruktur doch wesentlich vorsichtiger beurteilen, um damit Zukunftsinvestitionen für die deutsche Wirtschaft tätigen zu wollen. Analysen des DIW Berlin zeigen, dass plötzliche Investitionsprogramme in der Bauindustrie eher aufgrund der Kapazitätsbegrenzungen einer Ausweitung der Baukapazitäten zu einem erheblichen Teil durch Preissteigerungen verloren gehen. Da dies letztendlich Daueraufgaben sind, d.h. eine regelmäßige Erneuerung und Instandhaltung betrieben werden sollte, sind solche Investitionen nur maßvoll zu steigern, um die Verluste durch Preisinflation bei den Baukosten in engen Grenzen zu halten. Auch Baufirmen sind nicht an einer Stop-and-Go-Politik interessiert, sondern suchen eher nach verlässlichen nachhaltiger Nachfrage nach ihren Leistungen. Wie bereits nachdrücklich der Bauboom nach der Wiedervereinigung gezeigt hat, führt dies sonst zu einem Boom-and-Bust-Zyklus, der volkswirtschaftlich unerwünscht ist. Verstetigung der Instandhaltungsinvestitionen und nicht kurzatmige Ausgabenschübe im Zuge von Konjunkturprogrammen oder Zukunftsinvestitionsprogrammen sind hier angesagt.
Hinzu kommt noch, dass es innerhalb Deutschland im Zuge des demographischen Wandels eine interne Wanderung aus ländlichen Räumen in urbane Räume sowie aus Städten mit altindustriellen Wirtschaftsstrukturen zu solchen mit modernen Wirtschaftsstrukturen gibt. Gebiete die aber dünner besiedelt sind, haben einen sinkenden Infrastrukturbedarf während er in den zuzugsgebieten steigt. Mithin kann es nicht einfach darum gehen, dass man die derzeitigen Bestände aus der Vergangenheit fortschreibt, sondern sie an die neuen demographischen Erfordernisse anpasst. Das wird natürlich denjenigen Kommunen nicht schmecken, die weniger Mittel deswegen erhalten. Man denke nur an die heftige Debatte über die Zuwendungen im Zuge der geänderten Bevölkerungszahlen nach der letzten Volkszählung.
Da all dies ein komplexer Kalibrierungsprozess ist, sollte man dies auch den dafür zuständigen Experten auf den verschiedenen Ebenen der Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung überlassen. Was auf makroökonomischer Ebene geleistet werden kann, sind insgesamt höhere Mittezuweisungen, die sich an seriösen Bedarfsprognosen wie beispielsweise des DIU orientiert.
Sind mehr öffentliche Investitionen immer positiv zu bewerten?
Grundsätzlich ist diese Frage mit Nein zu beantworten. Es gibt ja in der ökonomischen Theorie klare Kriterien woran man sich auf bei öffentlichen Investitionen orientieren sollte. Beispielsweise ist bei der Debatte warum der Staat in F&E investieren soll, die Unterscheidung von social-rate-of-return und private rate-of-return maßgeblich. Als öffentliche Güter bzw. auch Dienstleistungen sollen demnach ja nur solche vom Staat angeboten werden, die aufgrund von Marktversagen nicht in der erforderlichen Menge und Güte bereitgestellt werden können (Stichwort: öffentliche Güter ). Wegen der Nicht-Rivalität und Nicht-Ausschließbarkeit öffentlicher Güter gelingt es eben den privaten Investoren in der Regel nicht den gesamten Wert solcher Investitionen zu internalisieren und sie schaffen hierdurch eine Situation einer Unterinvestition für den ansonsten bestehenden gesamtgesellschaftlichen Bedarf. Es werden solche Investitionen gemieden, wo der Ertrag aufgrund von spill-over-Effekten auf andere Marktteilnehmer bzw. Akteure zu gering wird, dass aus Sicht des Investors diese noch rentabel ist. Mithin ist die ökonomische Grenze durch genau diese social-rate-of-return definiert, d.h. es sollen auch nicht mehr öffentliche Güter angeboten werden, als gesamtgesellschaftlich benötigt werden. Autobahnen in dünnbesiedelte Gebiete und bridges-to-nowhere sind unerwünscht. Mithin ist letztendlich der Nachweis zu erbringen, dass die jeweils getätigten öffentlichen Investitionen bedarfsgerecht sind. Der Bundesrechnungshof zeigt regelmäßig wie stark gegen diese Grundsätze von der öffentlichen Hand gesündigt wird. Mehr öffentliche Investitionen sind also keineswegs grundsätzlich effizienter als weniger.
Ein weiterer Aspekt, der gerne unter den Tisch gekehrt wird, ist, dass öffentliche Investitionen ja auch finanziert werden müssen. Das kann einmal auf Pump geschehen und vergrößert damit die Staatsschuld oder aber es müssen Steuern und Abgaben erhoben werden, wie derzeit bei der heiß diskutierten PKW-Maut. Um es mit Milton Friedman zu sagen: „There is no free lunch.“ Daran ändern auch die derzeit diskutierten Lösungen über eine PKW-Maut nichts. Wenn man öffentliche Straßen privatisiert, dann verlieren sie ja den Charakter öffentlicher Güter.
Wenn wir für den Moment einmal von einer Schuldenfinanzierung öffentlicher Investitionen absehen, dann zeigt das Lindahl-Gleichgewicht an, wann durch die Umschichtung von privat genutzter Ressourcen hin zu öffentlicher Nutzung dieses Wohlstands steigernd oder mindernd sein kann. Einfach mehr öffentliche Investitionen sind also keineswegs automatisch im Sinne der Gesellschaft, wenn sie dadurch die ansonsten verfügbaren Ressourcen den Bürgern entzieht. Auch durch eine Kreditfinanzierung wie einen Infrastrukturfonds ändert sich daran nichts. Es findet nur eine Fristentransformation statt, d.h. was jetzt bereits konsumiert wird, muss später eben mit Zins und Zinseszins zurückgezahlt werden.
Bereits Ende der 1980er Jahre erregte David Aschauer mit einer empirischen Untersuchung großes Aufsehen, in der er anhand einer ökonometrischen Schätzung einer Produktionsfunktion, die einen Infrastrukturkapitalstock als zusätzliche variable enthielt, die gesamtgesellschaftliche Produktivität deutlich gesteigert werden könnte. Allerdings zeigten daran anschließende detailliertere Untersuchungen auch auf Branchenebene, dass dieser große Effekt weitgehend verschwand. Dabei wurden in der Regel noch nicht einmal die Bedingungen des Lindahl-Gleichgewichts berücksichtigt, d.h. der Entzugseffekt durch Umleitung der Ressourcen vom privaten in den öffentlichen Sektor.
Es ist also keineswegs unproblematisch einfach nur mehr öffentliche Mittel in Infrastrukturinvestitionen zu lenken, wenn über deren Wohlfahrtseffekte nichts bekannt ist.
Ein weiterer Aspekt ist darüber hinaus der Mangel an Managementfähigkeiten oftmals aus Prestigegründen initiierter Großprojekte – man denke nur an den Berlin-Brandenburgischen Großflughafen (BER), die Elbphilharmonie, den Stuttgart 21-Bahnhofneubau und zahlreiche Rüstungsprojekte mit gewaltigen Fehlkalkulationen hinsichtlich Kosten und Zeitrahmens – finanzierungsmäßig völlig aus dem Ruder gelaufen sind. Offenbar fehlt es hier an ausreichenden Kapazitäten eines Projektmanagements für solche Großprojekte sowie eines wirkungsvollen Controllings, um rechtzeitig Fehlentwicklungen zu erkennen und zu korrigieren. Gerade deshalb ist eine solche Politik zunehmend bei den Bürgern in Verruf geraten. Die Gefahr von massiver Korruption bei Großaufträgen des Staates ist ein weiteres Risiko, was gerne ignoriert oder einfach geleugnet wird.
Statt den Bedürfnissen der Bürger, werden so Interessen spezieller Lobbygruppen und Politiker befriedigt. Dabei findet Bürgerbeteiligung an der Entscheidungsfindung in der Regel kaum oder in unzureichendem Maße statt. Nicht alles was sich als Investition des Staates im Dienste der Allgemeinheit geriert ist dies am Ende auch.
Benötigen private Investitionen öffentliche Unterstützung?
Grundsätzlich gilt ja, dass in einer Marktwirtschaft der einzelne private Investor aufgrund einer Investitionsrechnung auf Basis von anfallenden Investitionskosten sowie daraus erwarteten zukünftigen Erträgen seine Investitionsentscheidung treffen sollte. Da in der Regel auch private Investitionen meist nicht ausschließlich aus vorhandenen liquiden Vermögen getätigt werden, sondern externe Finanzierungsquellen benötigen, findet hier in Form von Unternehmenskrediten sowie Unternehmensanleihen deren Finanzierung statt. Hier spielen natürlich die durch die Finanzierung anfallenden Finanzierungskosten in Form von Zinszahlungen an die Kreditgeber eine entscheidende Rolle. Je höher die Zinskosten desto weniger rentabel die Investition für den privaten Investor.
Ein Grund für die derzeitige Nullzinspolitik nach Ausbruch der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise war es ja gerade dadurch insbesondere die private Investitionstätigkeit anzuregen. Allerdings mussten die Zentralbanken immer wieder konzidieren, dass der Transmissionsmechanismus von der Zentralbank über die Geschäftsbanken oder den privaten Kapitalmarkt hin zu den Kreditnehmern aus der Privatwirtschaft versagt. Die Zinssenkungen wurden und werden weiterhin nur in begrenztem Umfang an die Kreditnehmer durchgereicht.
Stattdessen staute sich die Überschussliquidität als billige Liquiditätsreserve der Geschäftsbanken bei den Zentralbanken, so dass zuletzt die EZB sogar dazu überging negative Zinsen aus solche Einlagen zu erheben. Das Horten von Liquidität ist ja immer dann attraktiv, wenn die Marktteilnehmer erwarten, dass dieses Schlaraffenland nicht von ewiger Dauer sein wird. Alle Versuche durch ein commitment die Zinsen der Zentralbank auch noch auf Jahre niedrig zu halten (Stichwort: foreward guidance), hat offenbar das Misstrauen über eine negative Überraschung eines vorzeitigen Zinsanstiegs nicht beseitigen können. Mithin werden zu einem erheblichen Teil die liquiden Mittel gehortet oder in kurzfristige hoch liquide Finanzmarktanlagen bis hin zu riskanten Spekulationsgeschäften investiert. Diese haben jedoch insgesamt nicht zu einem Investitionsboom bei Anlageinvestitionen geführt. Eher besteht die Gefahr, dass in bestimmten Bereichen Finanzmarktblasen entstehen.
Ohne einen funktionierenden Transmissionsmechanismus steckt die Geldpolitik derzeit in der Liquiditätsfalle.
Um hier Abhilfe zu schaffen, wurden öffentliche Geschäftsbanken wie die KfW und EIB von der Politik deshalb angewiesen insbesondere den KMUs günstigere Finanzierungen zu eröffnen als dies bei den privaten Geschäftsbanken derzeit der Fall ist. Trotzdem hat diese Unterstützung nicht zu einem deutlichen Schub der Investitionstätigkeit geführt. Eher wurden weitere Rückgänge im Zuge einer ebenfalls heftig diskutierten Kreditklemme bei den privaten Geschäftsbanken vermieden. Großunternehmen können durch eigene Unternehmensanleihen sich hier am Kapitalmarkt die Zinsvorteile verschaffen, für KMUs ist dies so nicht möglich.
Im Kern wird ja eine Investition nur dann getätigt, wenn durch Marktexpansion ein steigender Absatz erwartet wird, oder aufgrund eines technologischen Fortschritts neue Produkte und Technologien mit den vorhandenen Anlagen nicht mehr erstellt werden könne. Also sind zwei der zentralen Investitionstreiber steigende Nachfrage oder/oder technologische Obsoleszenz im Zuge von Innovationswettbewerb. Investitionen, die nicht auf eine zahlungsfähige Nachfrage treffen, sind ja am Ende Fehlinvestitionen. So hatte sich beispielsweise Thyssen-Krupp mit dem Bau großer Stahlwerke in Brasilien völlig verkalkuliert. Wegen rückläufiger Nachfrage und steigender Kosten wurden keine Gewinne, sondern hohe Verluste über mehrere Jahre erzielt.
Ein weiteres Problem einer zu lockeren Geldpolitik mit Niedrigzinsen ergibt sich auch daraus, dass es die Investitionsentscheidung erschwert. Da Investoren über den Finanzierungs- und/oder Investitionszeitraum einen kalkulatorischen Zins berücksichtigen müssen, kann bei einem unerwartet frühzeitigen Zinsanstieg eine zuvor rentable Investition unrentabel werden. Mises und Hayek sprachen deshalb auch davon, dass aufgrund zu akkommodierender Geldpolitik Fehlinvestitionen induziert werden, denn letztendlich werden ja nach dem Marginalkalkül alle Investitionen getätigt solange der daraus erwartete Ertrag noch positiv ist. Das aber letztendlich Investoren unter Unsicherheit im Sinne von Knight entscheiden müssen, führen unerwartet hohe und frühzeitige Anhebungen der Zinsen dazu, dass eine Investition statt positiver Erträge nur Verluste dem Investor einbringt.
Milton Friedman hat deshalb auch um zu verhindern, dass es aufgrund einer zu aktivistischen Geldpolitik zu Kreditzyklen kommt, vorgeschlagen, dass die Geldpolitik sich verstetigen solle und ihre Geldmengenexpansion am langfristigen Wachstumspfad der Volkswirtschaft orientieren sollte. Ansonsten droht eben der besagte Kreditzyklus. Steigen die Zinskosten deutlich schneller als die Einkommen des Kreditnehmers, dann steigt sein Illiquiditäts- bis hin zum Insolvenzrisiko an. Ab einem bestimmten Zinsniveau werden von dieser Überschuldung aufgrund deutlich gestiegener Zinskosten immer größere Gruppen von Kreditnehmern von diesem Effekt betroffen und es kommt zu Zahlungsausfällen, Insolvenzen und Ansteckungseffekten, die als positive Rückkopplung andere Wirtschaftssubjekte mit in die Illiquidität und Insolvenz reißen. Knut Wickell hat darauf aufbauend das Konzept des natürlichen Gleichgewichtszinses entwickelt. All dies gehört ja seit langem zum festen Bestand der Wirtschaftstheorie, wird aber – so die Meinung des Autors – oftmals nicht berücksichtig, wenn man mit geldpolitischen und finanzpolitischen Instrumenten versucht das Investitionsverhalten zu manipulieren. Die Krise bei der EEG-Förderung ist ja das letzte eindrucksvolle Beispiel, wie staatliche Förderpolitik bei der Förderung erneuerbarer Energien aus dem Ruder laufen kann.
Investitionsförderung seitens des Staates oder als Public Private Partnership
Staatsinterventionismus kann, wenn er zu naiv bestimmte Wirtschaftsaktivitäten fördert und damit implizit andere benachteiligt durchaus schädliche Wirkungen auf das Wirtschaftsgeschehen auslösen. Ein blindwütiger Förderaktionismus zur Erreichung irgendwelcher willkürlichen Quotenziele bei Investitionen ist alles andere als gute Wirtschaftspolitik. Die sozialistische Planwirtschaft, aber auch die weniger drastische Planifikation in Frankreich sind ja keineswegs nachahmenswerte Modelle.
Man muss nicht einer marktradikalen Sichtweise nahestehen, dass man vor zu naiven und aktionistischen Interventionen des Staates nicht warnen sollte. Wie es Paul Krugman einmal auf einen Punkt gebracht hat: „First do no harm.“
Jeder solcher Schritte zur Anregung und Steuerung des Investitionsverhaltens sollte sorgfältig geprüft und auf seine Auswirkungen einschließlich unerwünschter Nebeneffekte geprüft werden. Wer diese Grundregel ignoriert, kann ansonsten leicht sein „Blaues Wunder“ erleben. Damit ist natürlich nicht die Elbe-Brücke bei Dresden gemeint, die damals durch aus ein technologischer Meilenstein war.
Das Problem liegt insbesondere darin, dass in einem dynamischen Prozess Vor- und Nachteile nicht gleichzeitig, sondern oftmals versetzt über die Zeitachse anfallen. Was kurzfristig positive Wachstumseffekte auslöst, kann sich später als Wachstumsbremse entpuppen. Wegen der dann unerwarteten anfallenden versunkenen Kosten neigen oftmals Entscheidungsträger dazu dem sunk cost fallacy anheim zu fallen. Man versucht die entstandenen Verluste durch weitere Investitionen zu kompensieren und wirft am Ende schlechtem Geld noch zusätzlich gutes hinterher.
Ohne klare Stop-Regeln, wann eine Förderung beendet werden soll, endet eine falsche Förderpolitik – man denke hier beispielsweise an den deutschen Steinkohlebergbau oder das EEG – zu gewaltigen volkswirtschaftlichen Schäden.
Eigentlich sollen private Investitionen ohne staatliche Förderung in der Eigenverantwortung der privaten Investoren getätigt werden. Ansonsten entstehen Fehlanreize, die zu einem moralischen Risiko führen, dass private Unternehmen mehr auf der Jagd nach staatlicher Förderung und Subventionen sind, die am Ende uns alle belasten.

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